Por: Miguel Vargas Delgado*
El inicio de un nuevo ciclo
A pocos días de la toma de posesión, el nuevo gobierno convocó al empresariado nacional, cruceño e internacional al evento “Bolivia para el Mundo, el Mundo para Bolivia”. Este espacio fue utilizado para anunciar la apertura de fronteras y el inicio de una nueva etapa para el país, caracterizada por la liberalización de la economía basada en la profundización de la explotación de los recursos naturales —litio, tierras raras e hidrocarburos, entre otros—. Para alcanzar este objetivo, el gobierno planteó como condición el desmontaje del denominado Estado tranca, ese ente burocrático y corrupto, al que se atribuye la responsabilidad de la crisis económica y política que atraviesa el país.
En este contexto, el 25 de noviembre, tras una temprana crisis marcada por la designación de ministros y la desordenada definición de la estructura del Órgano Ejecutivo —proceso en el que sectores vinculados a la agroindustria del departamento de Santa Cruz asumieron el control de áreas estratégicas como Planificación del Desarrollo, Medio Ambiente, Desarrollo Productivo y Agua—, se creó el Viceministerio de Transparencia, Seguridad Jurídica y Derechos Humanos. Este hecho no fue aislado. Representó un cambio sustantivo en la arquitectura institucional vinculada a los derechos humanos, que pasaron a ocupar un lugar secundario frente a la necesidad de garantizar la seguridad jurídica y el patrimonio del capital nacional y, principalmente, del capital extranjero.
De esta manera, el anunciado desmontaje del Estado tranca comenzó a estructurarse desde una base institucional clara, bajo la conducción del Ministerio de la Presidencia. La nueva configuración del Órgano Ejecutivo asumió como premisa que la administración gubernamental debía priorizar tres aspectos: la seguridad jurídica de las empresas; los intereses de sectores que, aunque aportan de manera marginal a la economía nacional, tienen un gran peso político —como las cooperativas mineras, responsables de la contaminación de los ríos en la Amazonía del país y con incidencia directa en el Viceministerio encargado de los proyectos de aprovechamiento de tierras raras y minerales tecnológicos—; y la atracción de inversión extranjera, incluso a costa de los derechos humanos. Esta fórmula es presentada por el gobierno como el camino inevitable para el “retorno de Bolivia al mundo”.
Este viraje concibe la liberalización de la economía como la única alternativa para enfrentar la crisis. En consecuencia, busca limitar de manera estructural la obligación y capacidades del Estado de resguardar la soberanía del pueblo boliviano sobre los recursos naturales, la protección de los derechos humanos —en particular el derecho a vivir en un medio ambiente sano— y la garantía de los derechos colectivos de los pueblos indígenas.
El Decreto Supremo 5503 como instrumento normativo del viraje
Para materializar este cambio, además de los ajustes institucionales ya descritos, resultaba imprescindible contar con un marco normativo que permitiera avanzar con mayor velocidad en la apertura del país al capital internacional y consolidar beneficios específicos para sectores como la agroindustria y las cooperativas mineras. Dada la reserva de ley vigente en la Constitución Política del Estado (CPE), este debate debía desarrollarse obligatoriamente en el ámbito de la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP), instancia que, a diferencia de periodos anteriores, demostró voluntad política para construir consensos, como ocurrió con la aprobación de créditos que habían sido uno de los principales obstáculos enfrentados por el anterior gobierno. A pesar de ello, se optó por concentrar las decisiones estratégicas en el Órgano Ejecutivo, desplazando el debate legislativo y tensionando los límites constitucionales del ejercicio del poder, particularmente en materias vinculadas a recursos naturales, inversión y derechos fundamentales.
En este contexto se presenta el Decreto Supremo 5503, una norma que responde a un objetivo político claro: constituir un marco normativo que da vía libre al desmontaje del Estado tranca. Este proceso, presentado como un paradójico “retorno de Bolivia al mundo”, se caracteriza por profundas inconsistencias técnicas y serios cuestionamientos constitucionales. En particular, como ya ha sido denunciado por varios especialistas en materia constitucional, el decreto contraviene el mandato de aprobación legislativa de los contratos de interés público vinculados a la explotación de recursos naturales por parte de la ALP, conforme a lo establecido en el numeral 12 del parágrafo I del artículo 158 de la CPE, en concordancia con los artículos 362, 370 y 380. Asimismo, su contenido resulta abiertamente vulneratorio de la soberanía popular y de los derechos fundamentales de la población, al debilitar los mecanismos de control sobre sectores estratégicos de la economía nacional.
El deber del Estado de proteger los derechos humanos
El deber del Estado de proteger y garantizar el ejercicio de los derechos humanos no es retórico ni discrecional. La Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha desarrollado este principio estableciendo que los Estados tienen un deber reforzado de regular, fiscalizar y controlar las actividades extractivas cuando estas afectan territorios indígenas, bienes naturales y derechos colectivos, incluso cuando dichas actividades sean desarrolladas por empresas privadas o capitales extranjeros.
En casos como Saramaka vs. Surinam y Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, la CIDH ha sido clara al señalar que la seguridad jurídica de la inversión no puede prevalecer sobre el derecho al territorio, a la consulta y al consentimiento libre, previo e informado, ni sobre la protección del medio ambiente del que dependen la vida y la cultura de los pueblos indígenas.
El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificado por Bolivia tras la primera marcha indígena “Por el Territorio y la Dignidad” de 1990, establece la obligación del Estado de consultar de buena fe, con carácter previo y con la finalidad de llegar a un acuerdo, toda medida administrativa o legislativa susceptible de afectar directamente a los pueblos indígenas, así como de garantizar la protección efectiva de sus tierras, territorios y recursos naturales. En el país, esta obligación no constituye una opción política, sino un mandato constitucional expreso, reconocido en el numeral 15 del parágrafo II del artículo 30 y en el artículo 352 de la Constitución.
A estas obligaciones se suman los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos, que establecen que el deber de proteger los derechos humanos recae en el Estado y que este no puede abandonar su rol regulador y fiscalizador en nombre de la atracción de inversiones o del crecimiento económico.
La promoción y protección de inversiones y sus efectos
El Decreto Supremo 5503 se presenta como una norma contraria a los estándares internacionales de Derechos Humanos. Lejos de reforzar los mecanismos de protección, consulta y control estatal sobre las actividades extractivas, el decreto introduce un régimen extraordinario orientado a garantizar seguridad jurídica, previsibilidad regulatoria económica y trato no discriminatorio para la inversión, reduciendo en los hechos la capacidad del Estado de regular, fiscalizar y garantizar el ejercicio de derechos.
Se trata de un régimen que pretende alcanzar una vigencia de hasta quince años, un periodo durante el cual las comunidades, los territorios indígenas, el medio ambiente y la población en general verían subordinados sus derechos a los intereses del capital extranjero y de grupos económicos específicos, como las cooperativas mineras y el sector agroindustrial. Estos actores, ampliamente beneficiados por las políticas adoptadas durante los veinte años de gobierno del Movimiento Al Socialismo (MAS), han sido también responsables de los mayores desastres ambientales registrados en el país, particularmente en territorios indígenas y áreas de alta fragilidad ecológica.
En ese contexto, la seguridad jurídica es presentada como un requisito indispensable para atraer inversiones. Sin embargo, es claro que en un Estado constitucional de derecho, la seguridad jurídica no se reduce a la protección de los intereses de empresas nacionales y extranjeras, sino que constituye un principio que ampara a la ciudadanía y cuya función es garantizar que el ejercicio del poder público se someta a la Constitución, la ley y los derechos fundamentales.
La narrativa del Estado tranca transforma este principio en una herramienta selectiva. Aquello que se presenta como una “traba” —la consulta previa, la aprobación legislativa de contratos, la evaluación de impactos ambientales y la fiscalización estatal— en realidad constituye, el núcleo de la seguridad jurídica: reglas claras, procedimientos obligatorios y límites al ejercicio del poder. El Decreto Supremo 5503 redefine este concepto al priorizar la seguridad jurídica de la inversión por encima del interés público, debilitando controles constitucionales y trasladando los riesgos sociales, ambientales y territoriales a las comunidades afectadas.
Algo similar ocurre con el principio de trato no discriminatorio. Mientras que en el derecho internacional este principio suele entenderse como la igualdad formal entre inversionistas, desde el derecho internacional de los derechos humanos implica el deber del Estado de adoptar medidas diferenciadas para garantizar una igualdad sustantiva, orientada a asegurar el ejercicio efectivo de los derechos, en particular de aquellos grupos históricamente discriminados, como los pueblos indígenas. Sin embargo, el Decreto Supremo 5503 adopta una noción restrictiva de no discriminación, que protege al capital frente al Estado, pero invisibiliza las desigualdades estructurales que afectan a los pueblos indígenas y a las comunidades que habitan los territorios donde se concentran las principales reservas de los recursos naturales.
En la misma línea, se encuentra la noción de previsibilidad regulatoria económica utilizada para reforzar el discurso del desmontaje del Estado tranca asumido como un obstáculo para el desarrollo y la inversión. Sin embargo, aquello que se califica como “tranca” no es más que el conjunto de obligaciones que vinculan al Estado con la protección de los derechos humanos, la soberanía sobre los recursos naturales y la garantía de los derechos colectivos de los pueblos indígenas. La previsibilidad regulatoria no se alcanza suprimiendo controles ni concentrando decisiones en el Órgano Ejecutivo, sino asegurando reglas claras, procedimientos democráticos y el respeto a la jerarquía normativa.
En sectores estratégicos como la explotación de recursos naturales, esta previsibilidad regulatoria exige el desarrollo de la consulta previa, libre e informada, la evaluación de impactos ambientales, la fiscalización estatal y la aprobación legislativa de los contratos de interés público. El Decreto Supremo 5503, al priorizar la seguridad jurídica de la inversión bajo el argumento político de eliminar el Estado tranca, debilita estos mecanismos de garantía y redefine la previsibilidad como sinónimo de desregulación, trasladando el riesgo económico, social y ambiental a las comunidades y a los territorios.
De este modo, el desmontaje del denominado Estado tranca no elimina las discriminaciones existentes, sino que las reorganiza: garantiza igualdad de trato para los inversionistas, pero consolida una desigualdad material para quienes soportan los impactos de los proyectos extractivos. El resultado es un Estado que, en nombre de la atracción de inversiones, debilita su función esencial como garante de derechos y vacía de contenido el mandato constitucional de soberanía sobre los recursos naturales.
El impacto en territorios indígenas y el medio ambiente
Las inversiones estratégicas prioritarias establecidas en el Decreto Supremo 5503 —como la minería, los hidrocarburos y la energía, la generación de energía eléctrica a partir de energías renovables, la agroindustria y la infraestructura— se desarrollan dentro de territorios indígenas y áreas protegidas, particularmente en regiones de alta sensibilidad cultural, social y ambiental como la Amazonía, la Chiquitanía y el Chaco. Estas actividades se enmarcan en un procedimiento de aprobación expedita denominado Fast track (vía rápida), orientado a aprobar normas, decisiones o proyectos en plazos reducidos.
La aplicación de esta vía rápida implica, en los hechos, la reducción de los plazos de análisis, la supresión de los procesos de consulta previa, libre e informada, la limitación del debate parlamentario, la concentración de decisiones en el Órgano Ejecutivo y la flexibilización o eliminación de controles previos, tanto legislativos como ambientales. A ello se suma la incorporación del silencio administrativo positivo, mecanismo mediante el cual la falta de pronunciamiento expreso de la autoridad dentro de los plazos establecidos se interpreta como una autorización tácita para avanzar con los proyectos de inversión.
El uso combinado del Fast track y del silencio administrativo positivo resulta pernicioso cuando se aplica a materias sensibles como los recursos naturales, el medio ambiente y los derechos de los pueblos indígenas, en la medida en que sustituye o vacía de contenido procedimientos constitucionalmente obligatorios, como la aprobación legislativa de los contratos de interés público y la realización de procesos de consulta previa, libre e informada.
Esta lógica no es abstracta. En la Amazonía boliviana, la expansión de la minería aurífera en ríos ha demostrado que la ausencia de controles efectivos y la flexibilización de procedimientos administrativos derivaron en la contaminación por mercurio, afectación directa a fuentes de agua, pérdida de seguridad alimentaria y vulneración del derecho a la salud de pueblos indígenas ribereños. En la Chiquitanía y el Chaco, proyectos de infraestructura vial, energética, hidrocarburos y agroindustria avanzaron históricamente sin procesos adecuados de consulta ni evaluación ambiental, generando fragmentación territorial, deforestación acelerada y presión sobre territorios indígenas titulados y en proceso de saneamiento.
En este contexto, la introducción del silencio administrativo positivo en sectores estratégicos implica un riesgo estructural: autoriza de facto el inicio de actividades extractivas o de infraestructura en territorios indígenas y áreas protegidas sin una decisión expresa del Estado, sin garantías de participación efectiva y sin la debida valoración de impactos sociales, ambientales y culturales. El silencio administrativo positivo opera como una presunción a favor de los intereses privados y extranjeros, trasladando —como se ha señalado ampliamente— a las comunidades la carga de demostrar el daño, cuando el deber constitucional impone al Estado la obligación de prevenirlo.
Desde una perspectiva de derechos humanos, este marco normativo supone una afectación directa al principio de no regresión, en tanto desconoce, limita y restringe la implementación de las garantías de protección desarrolladas en la Constitución de 2009 en materia de derechos de los pueblos indígenas y los derechos de todas y todos a vivir en un medio ambiente sano. La autorización tácita de proyectos en territorios indígenas debilita el deber reforzado de regulación, fiscalización y control, e incrementa el riesgo de afectaciones irreversibles a los territorios, los medios de vida y la integridad cultural de los pueblos indígenas.
El Fast track y el silencio administrativo positivo, consagrados por el Decreto Supremo 5503, no constituyen simples instrumentos de eficiencia administrativa, sino mecanismos de reconfiguración del rol del Estado, que priorizan la atracción de inversiones por encima de sus obligaciones constitucionales de protección reforzada, profundizando las desigualdades estructurales y consolidando un modelo de desarrollo que externaliza los costos sociales, ambientales y culturales sobre los territorios indígenas.
En suma, el Decreto Supremo 5503 no puede ser asumido como una mera normativa técnica que, además de eliminar la subvención a los combustibles, agiliza la llegada de inversiones y capitales extranjeros para salvar la economía. Se trata de una decisión política de carácter inconstitucional que altera sustancialmente las reglas del juego en relación con el aprovechamiento de los recursos naturales y las garantías de los derechos humanos, transformando estos últimos en supuestos obstáculos que deben ser limitados o eliminados.
El decreto apunta a instalar un Estado deliberadamente debilitado frente a los intereses de actores económicos nacionales —como las cooperativas mineras y el sector agroindustrial, responsables de la crisis ambiental y fiscal que atraviesa el país, debido, entre otros factores, a regímenes tributarios inexistentes, excepcionales o claramente desproporcionados en relación con los beneficios obtenidos por el aprovechamiento de los recursos naturales—, así como frente a capitales extranjeros y transnacionales. En este diseño, el Estado Plurinacional renuncia de forma anticipada a su capacidad de fiscalizar, corregir, sancionar o incluso revertir decisiones cuando los proyectos de inversión generan daños al medio ambiente o vulneran derechos fundamentales.
*Es abogado y Director Ejecutivo del Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social (CEJIS)
